Jedynie prawda jest ciekawa

Gorące tematy:

Trybunał Konstytucyjny będzie badał prawo UE

28.11.2011

Od momentu wejścia Polski do Unii Europejskiej wśród prawników toczył się spór o to, czy polski Trybunał Konstytucyjny może badać zgodność prawa wtórnego UE z Konstytucją. Spór ten jest szczególnie istotny w przypadku rozporządzeń UE, które – podobnie jak ustawy – obowiązują bezpośrednio wszystkich obywateli i mają pierwszeństwo przed prawem krajowym, zdaniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości także przed Konstytucją.

Dnia 16 listopada 2011 Trybunał Konstytucyjny rozpatrując skargę polskiej obywatelki (SK 45/09) na rozporządzenie UE dotyczące uznawania i wykonywania orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych (Rozporządzenie Rady nr 44/2001) dokonał rozstrzygnięcia tego dylematu ustrojowego. W precedensowym wyroku Trybunał przyznał sobie kompetencję kontrolowania prawa UE (uznając jednocześnie niezasadność tej konkretnej skargi, która stała się pretekstem do owego rozstrzygnięcia). Jest to decyzja na tyle istotna, że warto bliżej przeanalizować jej tło i jej możliwe konsekwencje.

Przyczyny sporu


Trybunał Konstytucyjny nie badał dotychczas problemu zgodności z Konstytucją prawa wtórnego Unii Europejskiej, ponieważ nikt nie wniósł tego typu skargi. Konstytucja RP z 1997 r. wymieniając zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego nie ujęła w sposób wyraźny uprawnienia do kontroli aktów prawnych tworzonych przez organizacje międzynarodowe. Wyraźnie przyznano Trybunałowi tylko uprawnienie do badania zgodności z Konstytucją umów międzynarodowych. Konstytucja kompetencje Trybunału Konstytucyjnego reguluje w dwóch rozdziałach. W rozdziale II „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela” znajduje się art. 79:

„1. Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.”

Natomiast w rozdziale VIII „Sądy i trybunały” ustawodawca umieścił Art. 188:

„Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach:

  1.  zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,
  2. zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej  zgody wyrażonej w ustawie,
  3. zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, 
  4. zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, 
  5. skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1.”

Główne kontrowersje, wokół których toczył się dotychczasowy spór w doktrynie, koncentrowały się wokół wątpliwości o to, czy pod wymienionym w art. 79 pojęciem „innego aktu normatywnego” można rozumieć rozporządzenia UE i czy TK powinien być upoważniony do badania ich zgodności z Konstytucją, w sytuacji gdy powstają one na skutek zgodnego z Konstytucją przekazania uprawnień władzy państwowej na rzecz Unii Europejskiej i gdy nie są wymienione w art. 188.

Trybunał Konstytucyjny bada traktaty i implementacje prawa UE

Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie już po wejściu do Unii Europejskiej wypowiadał się w sprawie zgodności z Konstytucją RP prawa pierwotnego UE, czyli traktatów. Przypomnieć można wyrok z 2004 r. dotyczący udziału cudzoziemców w wyborach do Parlamentu Europejskiego, wyrok z 2005 r. dotyczący Traktatu  Akcesyjnego, czy wyrok z 2010 r. dotyczący Traktatu Lizbońskiego. Odrębnym przypadkiem jest wyrok z 27 kwietnia 2005 r. dotyczący stosowania europejskiego nakazu aresztowania wobec obywatelski polskich (sygn. P 1/05). Zaskarżone zostały wówczas przepisy Kodeksu Postępowania Karnego wprowadzone przy wykonaniu przez Polskę decyzji ramowej UE z 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania oraz procedury wydawania osób między państwami członkowskimi.

Trybunał Konstytucyjny wobec prawa wtórnego UE

Prawo wtórne UE to przede wszystkim rozporządzenia i dyrektywy. Rozporządzenie, ma moc powszechnie obowiązującą i jest stosowane bezpośrednio na terenie każdego z państw należących do Unii Europejskiej. W wypadku niezgodności ustawy krajowej z rozporządzeniem ta pierwsza nie jest stosowana. Dyrektywy wymagają implementacji do prawa krajowego, jednak zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie: Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej) w pewnych wypadkach mogą one obowiązywać bezpośrednio. Może to mieć miejsce wówczas, gdy upłynął okres na ich implementację, a przepisy dyrektywy są jasne i nadają się do bezpośredniego stosowania. W takiej sytuacji dyrektywy swoim charakterem zbliżają się do rozporządzeń.

Brak wyraźnego ujęcia w Konstytucji RP uprawnienia Trybunału do badania zgodności z Konstytucją RP prawa wtórnego UE powodował możliwość przyjęcia jednego z dwóch stanowisk:

  1. Nie można domniemywać kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Organ ten posiada tylko kompetencje, które wyraźnie przyznał mu ustrojodawca. Jest to wykładania literalna, ścisła. W ślad za nią pojawiały się projekty zmiany Konstytucji RP i przyznania Trybunałowi jednoznacznego uprawnienia do badania zgodności z Konstytucją RP prawa wtórnego UE.
  2. Można domniemywać kompetencję Trybunału Konstytucyjnego. Jest to wykładnia szeroka, odwołująca się do obecnego w Konstytucji pojęcia „aktu normatywnego”, jako przedmiotu badań TK. Opiera się ona na argumencie, iż stanowisko przeciwne powodowałoby utratę kontroli nad wykonywaniem  kompetencji władzy państwowej przekazanych Unii Europejskiej, bowiem o ile samo przekazanie określonych kompetencji mogło być zgodne z Konstytucją RP to sposób ich wykonywania (wydawane na ich podstawie powszechnie i bezpośrednio obowiązuje akty prawne) już niekoniecznie musi być konstytucyjny. Biorąc pod uwagę zakres przekazanych kompetencji taki stan rzeczy powodowałoby znaczące ograniczenie możliwości wypełniania przez Trybunał swojej ustrojowej roli.

Przed wydaniem wyroku w omawianej na wstępie sprawie Trybunał Konstytucyjny zwrócił się o opinię do Sejmu RP, Ministra Spraw Zagranicznych oraz do Prokuratora Generalnego. Przedstawione przez nich opinie bardzo znacząco się różniły, co pokazuje ustrojową wagę problemu, który rozstrzygał Trybunał.

Sejm RP wspiera Trybunał Konstytucyjny


Marszałek Sejmu w stanowisku przedstawionym Trybunałowi przyjął, iż posiada on uprawnienie do badania aktów prawa pochodnego Unii Europejskiej w trybie skargi konstytucyjnej: „sposób wyznaczania kognicji TK a limine nie wyłącza z jej zakresu aktów prawa pochodnego UE, o ile badanie konstytucyjności przebiegałoby w trybie skargi konstytucyjnej” (str. 3 stanowiska Sejmu RP). Zdaniem Sejmu „tezy o dopuszczalności badania przez Trybunał każdego aktu normatywnego przesądzają, w ocenie Sejmu dwie okoliczności: po pierwsze, taka wykładania służy pełniejszej ochronie zasady nadrzędności Konstytucji w systemie źródeł prawa, a przez to zapewnia również wewnętrzną spójność tego systemu, po drugie, umożliwia ona realizowanie podstawowej funkcji skargi konstytucyjnej, jaką jest gwarantowanie konstytucyjnych wolności i praw jednostek” (str. 11). Nie ulega wątpliwości, iż rozporządzenie unijne jest aktem normatywnym. Sejm uznał także, iż przyjęte w wyniku integracji zobowiązania RP nie mogą stanowić podstawy ograniczenia kognicji TK: „teza o wyłączeniu spod konstytucyjnie determinowanej kognicji TK kategorii prawa pochodnego UE, wskutek przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, musi zostać odrzucona”. Dodano, iż przyjęcie przeciwnego stanowiska oznaczałoby zakwestionowanie dotychczasowego orzecznictwa TK wskazującego wyraźnie na pierwszeństwo Konstytucji RP w systemie źródeł prawa.

MSZ i Prokurator Generalny wspierają Unię Europejską


Odmiennie Minister Spraw Zagranicznych w stanowisku przedstawionym Trybunałowi stanął na stanowisku niedopuszczalności badania przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją prawa pochodnego UE. Minister wskazywał w pierwszym rzędzie na zasadę pierwszeństwa prawa UE, która stanowi naczelną zasadę ustrojową unijnego porządku prawnego. Wskazał, przywołując liczne orzeczenia ETS, iż „ważność oraz skutki wynikające z aktów prawa UE w krajowym porządku prawnym nie mogą być podważane czy też kwestionowane z powodu ich potencjalnej niezgodności z przepisami krajowymi, w tym zawartymi w konstytucji” (str. 6 stanowiska MSZ). Wobec tego „żadnemu organowi krajowemu, w tym także trybunałom konstytucyjnym, nie wolno kwestionować ważności norm prawa Unii Europejskiej poprzez ich uchylanie, czy też ich niestosowanie” (str. 7). Minister Spraw Zagranicznych uznał także, iż przeciw uprawnieniu TK do badania w trybie skargi konstytucyjnej aktów prawa pochodnego przemawia uznawanie przez UE praw zagwarantowanych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz praw podstawowych wynikających ze wspólnych tradycji konstytucyjnych za ogólne zasady prawa UE. Zdaniem Ministra wobec tego prawdopodobieństwo niezgodności pomiędzy konstytucyjnymi prawami i wolnościami jednostki a prawem pochodnym UE „jest więc de facto znikome” (str. 8). Minister Spraw Zagranicznych uznawał także, iż przeciw badaniu przez TK konstytucyjności aktów prawa pochodnego UE przemawiają  skutki stwierdzenia niekonstytucyjności takich aktów (pkt. 31–35 stanowiska). Przy tym dla Ministra naruszeniem zobowiązań traktorowych byłoby już samo uznanie przez TK swojej kompetencji w tej kwestii ze względu na właściwość Trybunału Sprawiedliwości UE w tej kwestii (pkt. 36–37 stanowiska).

Prokurator Generalny w swoim stanowisku przedstawionym Trybunałowi także wnosił o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Zdaniem Prokuratora Generalnego TK nie posiada kompetencji do badania zgodności z Konstytucją RP aktów prawa pochodnego UE w trybie skargi konstytucyjnej. W stanowisku odrzucono poglądy (np. K. Wojtyczka) dopuszczające ograniczoną przedmiotowo kontrolę tych aktów w trybie skargi konstytucyjnej. Prokurator Generalny przyjął za J. Trzcińskim, iż „przedmiotem skargi może być tylko ustawa lub akty normatywne organów wymienionych w art. 188 pkt 1-3 z wyłączeniem możliwości badania w trybie skargi konstytucyjnej umów międzynarodowych, o których mowa w art. 188 pkt 1, bo nie są aktami normatywnymi” (str. 32 stanowiska PG). Wskazano też, iż badanie przez TK zgodności z Konstytucją prawa pochodnego UE stanowiłoby naruszenie prawa unijnego, który skutkowałby odpowiedzialnością przed Trybunałem Sprawiedliwości UE za jego niestosowanie.

Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego

Trybunał Konstytucyjny w swym orzeczeniu szeroko odniósł się do wszystkich pojawiających się w dyskusji argumentów. Streszczając najistotniejsze tezy TK omówione w opublikowanym po ogłoszeniu wyroku komunikacie, można stwierdzić, że:

  1. TK analizując systematykę Konstytucji uznał, że brak wymienienia w art. 188 „innych aktów prawnych” nie ma istotnego znaczenia, jako że pojawia się tam odesłanie do art. 79, który to w sposób autonomiczny i niezależny reguluje kwestię skargi konstytucyjnej.
  2. TK uznał, że poprzez „inny akt normatywny” można rozumieć akt wydany przez organizację międzynarodową, który ma charakter ogólny, którego normy mają charakter generalny i abstrakcyjny i który bezpośrednio obowiązuje polskich obywateli. Rozporządzenia Rady UE spełniają te warunki. 
  3. TK wskazał, że rozporządzenia UE mogą zawierać normy, na podstawie których orzeka się o wolnościach, prawach i obowiązkach obywateli, w związku z czym powinny być poddane należytej kontroli. 
  4. TK przypomniał, że choć w świetle traktatów rozporządzenia UE są nadrzędne wobec Konstytucji, to podstawą dla działania TK jest Konstytucja, która to z kolei stanowi iż jest nadrzędna względem wszelkich innych praw. W konsekwencji Trybunał Sprawiedliwości UE ma zdaniem TK badać zgodność prawa UE z traktatami, a TK będzie badał zgodność prawa UE z Konstytucją.
Trybunał w swym stanowisku stwierdził, że „jest zobowiązany do takiego pojmowania swej pozycji, że w sprawach zasadniczych, o wymiarze konstytucyjno-ustrojowym zachowa pozycję „sądu ostatniego słowa”. Na tym tle może dojść potencjalnie do kolizji pomiędzy rozstrzygnięciami Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości.” Słowa te zostały jednak zrównoważone uwagami o zachowaniu „należytej ostrożności i powściągliwości” w badaniu prawa UE, o wykładni opartej na „wzajemnej lojalności” pomiędzy instytucjami UE i państwem członkowskim, o „subsydiarności” kontroli TK wobec kontroli Trybunału Sprawiedliwości UE i o „ostatecznym charakterze” ewentualnego orzeczenia niekonstytucyjności prawa UE. Sposób rozstrzygnięcia problemu przez TK jest podobny do wcześniejszego rozwiązania analogicznego dylematu ustrojowego przez niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny.

Konsekwencje orzeczenia niekonstytucyjności aktu prawa UE

Orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązująca i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji). W wyniku orzeczenia TK przepis prawa wtórnego UE uznany za niezgodny z Konstytucją nie mógłby być stosowany w Polsce. Taki stan powodowałby niewywiązywanie się przez Polskę ze zobowiązań prawnomiędzynarodowych. Każde z państw członkowskich zobowiązane jest do zapewnienia skuteczności prawa unijnego na swoim terytorium. Niestosowanie przez Polskę uznanych za niezgodne z Konstytucją RP norm prawa UE spowodowałby stan naruszenia skutkujący wszczęciem postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości UE za naruszenie zobowiązań wynikających z traktów i orzeczenie kar finansowych za niestosowanie prawa UE. Wiadomo także, iż państwo nie może się powoływać na prawo wewnętrzne w celu uchylenia się od realizacji zobowiązań międzynarodowych (Konwencja Wiedeńska o Prawie Traktatów).

TK w swoim orzecznictwie wskazał, iż powstały wskutek orzeczenia o niezgodności danej normy prawa unijnego z Konstytucją RP stan prawny może zostać rozwiązany na trzy sposoby:

  1. Zmianę Konstytucji RP w celu usunięcia niezgodności między nią a aktem prawa pochodnego.
  2. Zmianę kwestionowanego przepisu prawa wspólnotowego lub wyłączenie jego stosowania wobec Polski (wprowadzenie do prawa UE klauzuli „opt out”) 
  3. Wyjście z Unii Europejskiej
Należy tu zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny ma prawo odroczyć w czasie utratę mocy przez zakwestionowany akt prawa UE nawet o rok czasu (Art. 190 ust. 3 Konstytucji). Po podjęciu decyzji przez Trybunał do ustawodawcy należeć będzie decyzja, który z powyższych wariantów należy zastosować. Wydaje się, iż najczęściej usunięcie kolizji będzie się odbywać przez zmianę Konstytucji RP (vide sprawa ENA) lub przez uzyskanie wyłączenia dla Polski od danej normy. Najmniej prawdopodobnym rozwiązaniem wydaje się decyzja o wyjściu z Unii Europejskiej w wyniku orzeczenia TK. Nie można jednak wykluczyć i tego rozwiązania, jako że wspomina o nim w swym komunikacie sam Trybunał.

Wnioski polityczne


Zaistnienie kolizji między prawem wtórnym UE a Konstytucją RP jest mało prawdopodobne, trzeba bowiem pamiętać, iż traktaty leżące u podstaw Unii Europejskiej jak i Konstytucja RP opierają się na zbliżonej aksjologii. Nie jest to jednak niemożliwe, czego przykładem jest przywołana już kwestia europejskiego nakazu aresztowania, czy też uznanych za niekonstytucyjne przez trybunały niemiecki i rumuński ustaw implementujących dyrektywę o retencji danych (która w konsekwencji jest rewidowana). Nie można więc wykluczyć, iż w przyszłości taka kolizja prawa wtórnego z Konstytucją RP pojawi się. Wówczas po orzeczeniu TK ustawodawca będzie musiał udzielić odpowiedzi, które z powyżej zarysowanych rozwiązań wybrać.

Wydane przez TK orzeczenie uznające prawo tego organu do badania zgodności z Konstytucją RP prawa pochodnego wypada ocenić pozytywnie. Dzięki uznaniu się przez Trybunał za organ właściwy w takich sprawach w stopniu znacznie większym niż przed zapadnięciem tego orzeczenia urzeczywistniona będzie mogła być zasada prymatu Konstytucji RP w krajowym porządku prawnym. Obywatele otrzymali zaś potencjalnie skuteczne narzędzie ochrony swoich konstytucyjnych praw. Warto także zauważyć, iż możliwość badania przez Trybunał zgodności z Konstytucją RP aktów prawa pochodnego UE może wpłynąć pozytywnie na pozycję przetargową Polski w negocjacjach wewnątrzunijnych. Zważywszy jednak na fakt, że sam Trybunał stworzył regułę „proeuropejskiej wykładni” przepisów Konstytucji RP orzeczenie niezgodności będzie poważnym ryzykiem tylko w sytuacjach naprawdę wyjątkowych.

Andrzej Pogłódek
Asystent w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Porównawczego i Współczesnych Systemów Politycznych WPiA UKSW

Krzysztof Bosak
Wicedyrektor Centrum Analiz Fundacji Republikańskiej

www.cafr.pl

[fot.wikipedia.org]


CS141fotMINI

Czas Stefczyka 141/2017

PDF (4,89 MB)

pobierz najnowszy numer
archiwum numerów

Facebook