Jedynie prawda jest ciekawa

Podatek od kopalin to bubel prawny

02.03.2012

Najnowsza publikacja Centrum Analiz Fundacji Republikańskiej poświęcona jest analizie rządowej propozycji wprowadzenia podatku od kopalin. Dokument nie zostawia suchej nitki na tym projekcie. Autorem tekstu jest Paweł Gruza, szef Zespołu ds. Finansów Publicznych CAFR i członek zarządu spółki doradztwa podatkowego MMR Consulting. Poniżej prezentujemy treść raportu.

Projektowany podatek od wybranych kopalin stanowi doskonały przykład skoku na kasę wytypowanej wcześniej przez ustawodawcę ofiary. Szkoda, bo prawidłowo i efektywnie skonstruowana renta surowcowa jest w cywilizowanym kraju konieczna.

Przypominam, że zgodnie z prawem kopaliny (rudy metali, gaz, ropa naftowa, węgiel itd.) są własnością skarbu państwa, a renta surowcowa powinna stanowić należne nam wszystkim wynagrodzenie za pozbycie się praw do tych bogactw naturalnych. Konstrukcja i wysokość renty powinny w założeniach dawać państwu dochód w wartości tych surowców „w ziemi”, nie upośledzając procesów inwestycyjnych, wydobywczych, przetwórczych i handlowych przedsiębiorstw sektora wydobywczego.

Nie-podatek

Ustawa, w kształcie zaproponowanym przez rząd, niestety obarczona jest błędem konstrukcyjnym.

Ministerstwo Finansów pisze w uzasadnieniu wprost, że „renta surowcowa stanowi ekonomiczny ekwiwalent dochodów uzyskiwanych w związku z korzystaniem z dóbr naturalnych”. Ponadto ministerstwo przytacza szereg innych opłat o charakterze koncesyjnym, które z różnych regulacyjnych powodów nie mogą zaspokoić interesu Skarbu Państwa względem dochodowego bogactwa naturalnego. Dlatego, drogą eliminacji innych form opłat, rentę surowcową rząd chce pobrać w formie podatku.

Przypomnijmy jednak, że system podatkowy jest stworzony do zbierania danin publicznych, które nie są płacone „za coś”. Podatki są w tym sensie „nieodpłatne”, że podatnik nie może spodziewać się żadnych konkretnych świadczeń zwrotnych ze strony państwa.

Reguła ta nie jest to pozbawiona głębszego sensu. Państwo nie może używać swego aparatu skarbowego, ze wszystkimi jego szerokimi uprawnieniami, do windykacji długów niepodatkowych. Dla przykładu Urząd Skarbowy nie może być angażowany do ściągnięcia zaległego czynszu za najem lokalu pod księgarnię w budynku Ministerstwa Finansów przy ul. Świętokrzyskiej w Warszawie. Nie po to został powołany. I analogicznie aparat skarbowy nie może być wykorzystywany do uzyskiwania ekwiwalentu za korzystanie z bogactw naturalnych. Nie taka jest jego rola.

Tymczasem konstrukcja opisywanej  ustawy  prowadzi do absurdu. Ustawa ma ewidentnie na celu wprowadzenie typowego „severance tax”, czyli daniny na rzecz skarbu państwa, który jest ustawowym właścicielem bogactw naturalnych. Wraz z momentem zapłaty daniny przecina się ten pierwotny stosunek własności i wówczas już legalnie wydobywca, czy przetwórca może dalej operować kopaliną jak rzeczą własną.

Obowiązująca nas ordynacja podatkowa wyklucza takie podejście. Artykuł 6 mówi, że „podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej”. A więc nasz podatek od kopalin nie może być rentą surowcową, bo wtedy nie byłby już podatkiem w rozumieniu ordynacji podatkowej! Błędne koło się zamyka.

Oznacza to więc, że uzasadnienie ustawy kładące nacisk na obowiązek pobierania opłat przez państwo w zamian za korzystanie z jego bogactw naturalnych, stanowić może równie dobrze gotowy tekst skargi do Trybunały Konstytucyjnego. Ministrowi Finansów pragnę przypomnieć, że Trybunał w przeszłości już wykazał się pewną wrażliwością na ten problem, gdy orzekł, że nie można mieszać tych kategorii, a konkretnie składkom na ubezpieczenie społeczne przypisywać funkcji podatkowej. Oznacza to, że tak ważny dla stabilności finansów publicznych podatek może okazać się niekonstytucyjny.

Aby zachować pozór legalności ustawa o podatku od kopalin musiałaby być czytana wbrew oczywistej intencji ustawodawcy, a więc w następujący sposób:
1. Polska nie pobiera i nie chce pobierać renty surowcowej,
2. Miedź i srebro w postaci kopaliny są dla wszystkich do wydobycia i przejęcia za darmo,
3. Fiskus dokonuje jedynie penalizacji jednej wybranej czynności technicznej, tj. wydobycia kopaliny,
4. Penalizacja ta, tak jak i inne publiczne kary finansowe, nie może być uznana za koszty podatkowe powstałe w wyniku działalności przedsiębiorstwa.

Ostatni wymieniony element jest naturalną konsekwencją przyjęcia tezy, że wydobycie kopaliny jest z perspektywy interesu naszego państwa działaniem niepożądanym i podatnik nie może na nim korzystać finansowo (poprzez uznanie kosztu w podatku dochodowym). Inne przykłady takiej logiki to np. akcyza od zawinionych ubytków alkoholu, sankcyjna dodatkowa opłata produktowa, lub zwykły mandat, który także nie może obniżać podstawy podatku dochodowego.

Reasumując wyżej wymienione argumenty – państwowe bogactwa leżą w ziemi do wzięcia przez kogokolwiek za darmo, ale schylający się po nie musi się liczyć z natychmiastową karą.

Fikcyjna podstawa opodatkowania

W normalnych konstrukcjach ściągania renty surowcowej promuje się rozwój wydobycia przenosząc ciężar opodatkowania na inne elementy cyklu produkcyjnego (np. dodatkowe i wyższe opodatkowanie dochodu faktycznie zrealizowanego zysku – tzw. „rate-of-return tax”). Priorytetowym obowiązkiem ustawodawcy piszącego nowe regulacje podatkowe jest takie skonstruowanie podatku, aby w jak najmniejszym stopniu ingerował on w naturalne procesy decyzyjne przedsiębiorstwa (czyli podatnika).

W rządowym projekcie ustawy na celowniku nowego podatku znalazło się jednak właśnie wydobycie, co wynaturzy działanie KGHM. Należy zwrócić uwagę, że nowym podatkiem objęty będzie nie zrealizowany przychód lub dochód, lecz jedynie uznaniowo wyliczana wartość miedzi na moment przetworzenia rudy w koncentrat miedzi. Oznacza to, że KGHM będzie musiał zmienić obecne korzystne formuły cenowe, zmienić tempo cyklu produkcyjnego (wydobycie-wzbogacenie-spekulacja-sprzedaż) odkładając maksymalnie czynność przetworzenia, lub ponosić koszt dodatkowych instrumentów finansowych zabezpieczających ceny miedzi w stosunku do opłaconego podatku.

Ponadto istotny wymiar finansowy podatku oraz tempo jego wprowadzenia (2 tygodnie od ogłoszenia ustawy – w państwie prawa vacatio legis zmian w podatkach nie może być  przecież liczone  od expose premiera) istotnie zachwieje cyklem inwestycyjnym KGHM.

Skala i koszty

Obecnie stawka podatku wyniosłaby 17,2% wartości rynkowej miedzi (maksymalna wartość jaką może osiągnąć podatek to aż 35%). Jeśli do tego dodamy 19% podatku dochodowego od dochodu spółki (bez uwzględniania kosztu podatku od kopalin) i 32% udziału w dywidendzie to mamy do czynienia z faktyczną nacjonalizacją finansową KGHM.

Jeśli vacatio legis (14 dni) to połowa okresu rozliczeniowego projektowanego podatku od kopalin (miesiąc), to znaczy, że wartość podatku rząd mógłby swobodnie zmieniać przed każdą deklaracją.

Po expose premiera KGHM mógł założyć, że będzie ponosił dodatkowy podatek. Miał prawo mieć jednak uzasadnione oczekiwanie, że podatek ten będzie dla niego stanowił koszt uzyskania przychodów, co wynikałoby wprost z zasad ogólnych podatku dochodowego.

Powszechnie obowiązującą jest reguła mówiąca o tym, iż jeśli danina publiczna jest naturalną konsekwencją legalnych działań gospodarczych, to stanowi ona koszt dla celów podatku dochodowego. Jeśli natomiast podatnik zobowiązany jest do płacenia daniny z zysku po opodatkowaniu, podstawą jej winna być kara lub sankcja. W opisywanym przypadku nie mamy jednakże do czynienia z taką sytuacją. Podatek od kopalin  nie jest  karą, przynajmniej nie według uzasadnienia ustawy według której jest to „ekwiwalent”, więc prawo do zaliczenia go na poczet kosztów powinno naturalnie przysługiwać. Oznacza to, że istnieje bardzo poważna wątpliwość, czy takie ograniczenie prawa podatnika w zakresie podatku dochodowego można wprowadzić w środku roku!

Tłumaczenia z uzasadnienia ustawy, że wyłączenie możliwości odliczenia od kosztów uzyskania przychodów jest robione dla dobra samorządów, które mogłyby stracić na mniejszym udziale w podatkach dochodowych, jest niepoważne. Prawdopodobnie urzędnicy poniechali trudu skonstruowania przepisów o odpowiednim stosowaniu repartycji podatku dochodowego między budżet, a sektor samorządowy do celów podatku od kopalin.

Zamiast nadgodzin urzędników mamy efektywnie podwójne opodatkowanie tego samego dochodu. Zaznaczam, że dla czystości systemu podatkowego powinniśmy tego typu anomalii unikać.

Typowe Ad hoc

Opodatkowanie miedzi i srebra to typowe działanie ad hoc. Dotyczy ono tych kopalin ponieważ stanowią one dla ustawodawcy naprawdę „low-hanging fruit” (łatwy zysk). Nie widać za tym pomysłem żadnego myślenia systemowego. W Polsce istnieje znacznie więcej bogactw naturalnych: od gazu i gazu łupkowego, przez ropę, sól, kruszywa, minerały, aż po węgiel. Rząd nie ma w tym zakresie żadnej spójnej polityki rozwoju wydobycia i efektywnego opodatkowywania operatorów na tych rynkach. Wszystko wskazuje na to, że padło na miedź i na KGHM wyłącznie dlatego, że spółka dobrze sobie radzi i nie będzie miała jak uciec.

Skala i tempo opodatkowania miedzi unaocznia realny wymiar potężnej władzy jaką dysponuje rząd. Długość projektu ustawy i dołączonego do projektu uzasadnienia nadają mu pozory legalizmu. W istocie ustawę można streścić w jednym zdaniu: „Ta firma (KGHM) ma co miesiąc zapłacić tyle, ile rząd obwieści.” Niestety, władza ta nie jest wykorzystywana w innych, pożytecznych celach.

W ostatnich czterech latach w globalnym rankingu jurysdykcji podatkowych „Paying Taxes” przygotowywanym przez PWC i Bank Światowy (raporty 2008–2012) z Polską jest coraz gorzej. Wbrew lansowanej opinii, przez ten okres spadliśmy o kilka pozycji i jesteśmy obecnie na 127 miejscu na 183 oceniane państwa. Zajmujemy lokatę bezpośrednio za Zimbabwe.

Sejm powinien stać na straży jakości naszego systemu podatkowego. Niestety, w trakcie prac legislacyjnych, wiele słusznych zastrzeżeń do niejasnych sformułowań ustawy zostało przez przewodniczącego sejmowej Komisji Finansów Publicznych podsumowane – „ale, to są sprawy redakcyjne”, a w domyśle – to nie nasza sprawa.

Paweł Gruza/CAFR
[fot. Wikimedia.org/Karol Karolus]

Słowa kluczowe:

podatek

,

kopaliny

,

miedź

,

gaz

CS147fotMINI

Czas Stefczyka 147/2017

PDF (5,87 MB)

pobierz najnowszy numer
archiwum numerów

Facebook