Jedynie prawda jest ciekawa

Gorące tematy:

Ku administracji matrycowej

30.01.2014

Propozycja SLD przywrócenia 49 województw, poza byciem ewidentną hucpą polityczną ma również zaletę – wywołała powrót do dyskusji nad podziałem administracyjnym kraju.

Obecny podział, stworzony w wyniku jeden z tzw. czterech reform rządu Buzka, nie sposób uznać za szczególnie szczęśliwy. (Swoją drogą zabawne, jak im więcej czasu od owych czterech reform tym bardziej mnożą się ich dostrzegalne wady. Nie ma już właściwie reformy co do której panowałby względny choćby consensus że była udana i objęty nią obszar uważamy za zasadniczo dobrze funkcjonujący).

Wpis na blogu to nie miejsce na projektowanie wyczerpującej reformy administracyjnej, zasygnalizuję tylko kilka problemów:

Tym, co najbardziej rzuca się w oczy jest generalnie zbyt duża liczba jednostek samorządu terytorialnego, powodująca rozrost biurokracji. Szczególne wątpliwości budzi ogromna liczba powiatów (380, w tym 314 ziemskich i 66 miast na prawach powiatu). Oczywiście znacznie upraszczając, ale można powiedzieć że zdarzają się powiaty w, w których cały system rady, zarządu, urzędu itp. służy w istocie do zarządzania dwoma szkołami, jednym szpitalem i trzydziestoma kilometrami drogi. Do tego naprawdę nie jest potrzebna aż jednostka samorządu terytorialnego z całym przynależnym aparatem.

Już na etapie projektowania i wdrażania reformy mieliśmy do czynienia z paradoksem typowym dla polityki publicznej. Mniejszościowa grupa osób żywotnie i bezpośrednio zainteresowanych (urzędnicy i liderzy lokalnych instytucji budżetowych) była w stanie zmobilizować i zorganizować głośną akcję społeczną „w obronie” powiatu – a milcząca większość podatników, którzy będą utrzymywali zbędną strukturę ze swoich podatków traciła pośrednio i trudno policzalne sumy, więc pozostawała bierna w tym sporze. Ba – mało tego – często poprzez konstrukt myślowy fałszywie pojmowanego lokalnego patriotyzmu popierała działania sprzeczne ze swoim interesem.

Innym przykładem może być łatwy do zaobserwowania niedorozwój jednostek pomocniczych samorządów, teoretycznie najbliższych mieszkańców. Jest to szczególnie jaskrawe w większych miastach gdzie liczba mieszkańców dzielnicy/osiedla może być znacznie większa niż niejednej gminy czy nawet miasta – a zasób środków i kompetencji pozostaje nieporównywalnie mniejszy.

Dotkliwy jest brak organu koordynującego politykę metropolitalną chociażby w metropolii śląskiej czy trójmiejskiej. Dobrowolne związki komunalne są tu zdecydowanie niewystarczające.

Niedawny spór wokół janosikowego ciążącego budżetowi Mazowsza to tak naprawdę kolejna czkawka, którą odbija się uwięzienie w ramach jednej struktury wojewódzkiej aglomeracji warszawskiej i reszty Mazowsze diametralnie różniących się pod wszystkimi możliwymi względami.

Wspomnieć też należy o galimatiasie związanym z funkcjonowaniem średnio-mniejszych miast, z których niektóre są miastami na prawach powiatu (i wówczas nieco bez sensu wygląda działalność powiatu ziemskiego „obwarzanka” terenów wiejskich dookoła. Inne z kolej są tylko „zwyczajnymi” gminami co rodzi problemy z brakiem instrumentów niezbędnych do prowadzenia polityki miejskiej (a które ma powiat ziemski, którego takie miasto jest tylko siedzibą).

Jakby mnie ktoś brał na męki żądając określenia, jak ten podział administracyjny zmienić to, idąc od dołu: najpierw dowartościowałbym jednostki pomocnicze samorządów wprowadzając obligatoryjne ich tworzenie, stałe, znaczące środki finansowe i (minimalny), własne władze i własny (szkieletowy) aparat urzędniczy. W następnym kroku zlikwidowałbym… GMINY (tu zaskoczenie, bo najczęściej postulowane jest zlikwidowanie powiatów). W dzisiejszych czasach nie ma konieczności istnienia urzędu w zasięgu jednodniowej pieszej wyprawy (względnie jazdy furmanką). Miasta na prawach powiatu (czyli pod względem wielkości de facto powiaty, w których nie ma gmin i ich kompetencje są zintegrowane na poziomie powiatowym) radzą sobie całkiem przyzwoicie.

Kompetencje likwidowanego szczebla gminnego byłyby podzielone pomiędzy wspomniane już wzmocnione jednostki pomocnicze (mogłyby nimi zostać nawet co mniejsze z dawnych gmin) a wzmocnione (i mające w związku z tym rację bytu) powiaty. Oczywiście takich powiato-gmin powinno być wówczas więcej, optymalnie pewnie ok. 700-800 (i tak ogromna oszczędność w stosunku do obecnego stanu 314 urzędów powiatowych i niemal 2,5 tys. urzędów gminnych i miejskich). W ostatnim pociągnięciu należałoby utworzyć kilka nowych województw, które służyłyby głównie wyodrębnieniu metropolii (nie byłoby wówczas potrzeby tworzenia dodatkowego szczebla administracji, bo takim szczeblem byłoby województwo np. trójmiejskie czy warszawskie). Być może warto by wprowadzić dwa modele kompetencji dla województw „metropolitalnych” i „ziemskich”. Jednocześnie kilka obecnie sfrustrowanych dawnych miast wojewódzkich miałoby okazję zostać stolicami nowych województw po wyłączeniu z nich dominujących obecnie metropolii. Zarazem tych nowych województw nie byłoby aż tak dużo żeby istniała potrzeba dodawania im dodatkowej czapy makroregionów.

To jednak bym proponował tylko jakby ktoś mnie męczył bo tak naprawdę najpotrzebniejsza jest nie reorganizacja terytorialna tylko koncepcyjna. Odejście od sztywnego nakładania jednolitej sztancy, do której tak naprawdę nic do końca dobrze nie pasuje. Uprawnienia i związki terytorialne powinny być różne w zależności od zadań czy problemów, które mają rozwiązywać, charakteru terenów na jakich się znajdują itp. Teoretycznie teraz taką funkcję pełnią związki komunalne, tyle że właśnie w wielu przypadkach nie pełnią bo brak im środków i kompetencji jak i często woli tworzących ich podmiotów (gdzie każdy wójt/burmistrz/prezydent/starosta na zagrodzie równy w swoim mniemaniu wojewodzie). Potrzebny jest więc żmudny proces przekopania się przez setki ustaw, „odsztywnienie” przypisanych tam do różnych szczebli kompetencji. Decentralizacja i deregulacja tego, co możliwe i nie zaszkodzi spójności państwa (najlepiej decentralizacja do poziomu… oddania decyzji nie najbardziej nawet lokalnemu urzędowi tylko samemu obywatelowi) a na końcu wprowadzeniu mechanizmu promującego tworzenie dobrowolnych porozumień jednostek samorządu w celu realizacji działań z konkretnych obszarów np. poprzez premiowanie ich zwiększonymi udziałami w podatkach, premiowaniem przy rozstrzyganiu lokalizacji inwestycji czy zwiększonymi kompetencjami w danym obszarze merytorycznym.

Tak rozumiana administracja terytorialna nie byłaby już więc czymś na wzór przytłaczającej wszystko ciężkiej, sztywnej, piramidy, ale lekkiej, elastycznej, siatki zajmującej się tylko elementarnym uzgadnianiem i organizowaniem kłębowiska lokalnych inicjatyw.



Marcin Horała

Autor bloga

horała

Marcin Horała

Prawnik, politolog, radny miasta Gdyni

Najczęściej czytane na blogu

CS145fotMINI

Czas Stefczyka 145/2017

PDF (8,85 MB)

pobierz najnowszy numer
archiwum numerów

Facebook