Jedynie prawda jest ciekawa

Gorące tematy:

Rekomendacje KNF, czyli jak sobie poradzić z kwadraturą koła

16.06.2014

Okazuje się, że temat rekomendacji wydawanych przez KNF wciąż budzi emocje, choć wydaje się, że dyskusja stoi w miejscu od dłuższego czasu.

Przy okazji prac nad ustawą o nadzorze makroostrożnościowym, która miała wprowadzić do polskiego systemu prawnego nowy organ nadzoru makroostrożnościowego (swoją drogą okazuje się, że był to jeden z wątków właśnie ujawnionej przez media rozmowy między Prezesem NBP a Ministrem Spraw Wewnętrznych z lipca ubiegłego roku) pojawił się zapis pozbawiający KNF prawa wydawania rekomendacji w stosunku do banków i przenoszący to uprawnienie na nowy organ. Początkowo nikt się nie chciał przyznać do tego pomysłu, ostatecznie okazało się, że był to pomysł NBP, przy czym w toku dalszych prac nad projektem Ministerstwo Finansów wycofało tę propozycję.

Wcześniej kwestia rekomendacji KNF pojawiła się także w związku z wydawanymi bez wyraźniej podstawy prawnej rekomendacjami KNF adresowanymi do banków, zakładów ubezpieczeń i powszechnych towarzystw emerytalnych w zakresie wypłaty dywidendy. Nie mając do tego żadnych podstaw prawnych, KNF określił też kryteria, którymi będzie się kierował przy wydawaniu decyzji o przejęciu kas lub wybranych ich zobowiązań lub aktywów. 

Od paru miesięcy KNF zamiera także wydać rekomendację w sprawie zasad ładu korporacyjnego dla podmiotów nadzorowanych, także bez jakiejkolwiek wyraźnej podstawy prawnej. 

Komisja Nadzoru Finansowego, w odpowiedzi na oświadczenie senatorskie, twierdzi, że „w przypadku systemu finansowego istotne jest (…) położenie nacisku na jak najwcześniejsze zapobieganie kryzysom poprzez podejmowanie zachowań korygujących działalność i sytuację podmiotów nadzorowanych. Poprzez prymat celu prawnego, któremu ma służyć całokształt działalności KNF, należy widzieć tworzenie elastycznych mechanizmów nadzorczych, łączących w sobie zalety autoregulacji rynku i regulacji prawnej. Tego rodzaju działania KNF podejmowane są w formie działalności społeczno-organizatorskiej. Są to czynności, przy których chodzi o świadomy i celowy wpływ na pomioty nadzorowane przy pomocy podania rzetelnych i pełnych zapatrywań KNF na określony temat". Według KNF "działalność ta nie ma (…) charakteru jednostronnego, władczego i nie polega na ustanawianiu nakazów i stosowaniu przymusu administracyjnego". Zdaniem KNF "podstaw prawnych dla wspomnianych działań organizatorsko-społecznych można i należy poszukiwać w normach prawnych określających zadania organu administracji (…). Wydawanie stanowisk interpretacyjnych, przygotowywanie zasad ładu korporacyjnego dla instytucji nadzorowanych jako czynność faktyczna organu nadzoru (działalność organizatorsko – społeczna) swe umocowanie prawne wywodzi z przepisu art. 4 ust. 1 ustawy (…) o nadzorze nad rynkiem finansowym, określającego zadania organu nadzoru.” Przy czym w ocenie KNF „brak jest konieczności wyposażenia organu nadzoru w szczególną normę kompetencyjną, albowiem wystarczające jest odnalezienie łączności między zadaniami organu nadzoru a podejmowanym działaniem organizatorsko-społecznych".

Odmienne stanowisko w tej kwestii zaprezentowało Ministerstwo Finansów w piśmie z 27 maja 2014 dotyczącym prac nad nowymi regulacjami ubezpieczeniowymi. Ministerstwo Finansów wskazało w szczególności, że "w ocenie Ministerstwa Finansów kierunek działań Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego zmierzający do rozszerzenia obowiązków nałożonych na podmioty rynku finansowego poprzez wydawanie niemających umocowania w przepisach prawa wytycznych czy poprzez wydania (…) rekomendacji (…) może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. W demokratycznym państwie prawa wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Konsekwencją tak rozumianej praworządności jest prawna reglamentacja działalności prawodawczej, oznaczająca, że akty prawotwórcze powinny mieć legitymację w Konstytucji albo też w aktach prawnych podjętych na jej podstawie, właściwych do przydzielenia w jakimś zakresie kompetencji prawotwórczych. (…) Konstytucja RP nie wymienia wytycznych ani rekomendacji jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, natomiast Komisji Nadzoru Finansowego nie ma wśród organów uprawnionych do stanowienia prawa". W konsekwencji Ministerstwo Finansów uznaje, że „rekomendacje mogą stanowić interpretacje przepisów powszechnie obowiązujących, nie zaś nakładać dodatkowe powinności, których przestrzeganie jest przedmiotem nadzoru i może pociągać za sobą negatywne konsekwencje dla podmiotu nadzorowanego.

Czyli w praktyce spór między Komisją Nadzoru Finansowego a Ministerstwem Finansów sprowadza się do tego, czy rekomendacje mają wyrażać oczekiwania organu nadzoru, a więc tworzyć nowe normy zachowań podmiotów nadzorowanych, czy też jedynie dokonywać interpretacji obowiązujących norm.

Dotychczasowa praktyka Komisji Nadzoru Finansowego zdecydowania zakładała tworzenie nowych norm, a nie dokonywanie interpretacji norm już obowiązujących, przy czym Komisji Nadzoru wkraczała ze swoją działalnością normotwórczą zarówno mając podstawę prawną do wydania rekomendacji, jak i bez tej podstawy, opierając się wyłącznie na swoich ogólnych kompetencjach nadzorczych. W kontekście stanowiska Ministerstwa Finansów, każda działalność normotwórcza Komisji Nadzoru Finansowego – zarówno w ramach  kompetencji ustawowych do wydawania rekomendacji, jak i oparta wyłącznie na ogólnych kompetencjach nadzorczych jest niekonstytucyjna. 

A to oznaczałoby, że Komisja Nadzoru Finansowego nieprawidłowo interpretowała charakter swoich uprawnień, uzurpując sobie, niezgodnie z art. 7 Konstytucji RP prawo do regulowania rynku finansowego poprzez działalność normotwórczą. 


Paweł Pelc
Radca prawny, Kancelaria Radcy Prawnego Pawła Pelca

16.06.2014


Zainteresował Cię artykuł? Znajdź nas na Facebooku!

Autor bloga

pelc pawel

Paweł Pelc

Radca prawny, Kancelaria Radcy Prawnego Pawła Pelca, wiceprezes Agencji Ratingu Społecznego

CS141fotMINI

Czas Stefczyka 141/2017

PDF (4,89 MB)

pobierz najnowszy numer
archiwum numerów

Facebook